Os limites do modelo policial brasileiro contemporâneo. Luís Antônio Francisco De Souza

As agências de segurança têm primado pelo controle violento da criminalidade, pela discriminação de
 determinados grupos sociais e pela virtual ineficácia em controlar os membros de seus próprios
quadros. Ao mesmo tempo, essas agências têm se mostrado indulgentes com os crimes e as ilegalidades
das elites

“A partir de certo ponto não há mais retorno. É este o ponto que tem de ser alcançado.” Franz Kafka

As notícias recentes apontam para a persistência dos problemas policiais legados pela ditadura militar no Brasil. Ao comemorarmos 25 anos da Constituição Federal, nada mais oportuno do que nos perguntarmos as razões para manter um modelo de polícia que deu mostras claras de saturação. Violência, ineficácia e descontrole marcam a política de ocupação dos territórios pelas Unidades de Polícia Pacificadora (UPP) no Rio de Janeiro, as estratégias de policiamento das manifestações públicas urbanas dos últimos meses, o enfrentamento do crime organizado em São Paulo, o controle sanitário da chamada Cracolândia e a política de “combate” às drogas, ao furto e ao roubo de cargas e de bancos. As ações são repetições dos erros do passado. Violência letal por parte das Polícias Militares, com o caso extremo de São Paulo, que em 2012 foi o centro de uma guerra particular com membros do crime organizado, a qual provocou índices de mortalidade inaceitáveis em qualquer contexto democrático. Corrupção por parte da Polícia Civil, que continua alimentando o crime por meio de acertos e de achaques aos criminosos. O modelo está tão desgastado que a segurança dos grandes eventos internacionais está sendo planejada pelas Forças Armadas. A Força Nacional de Segurança, com seu evidente componente militarizado, está sendo usada de forma permanente em várias unidades da Federação, incluindo o Distrito Federal. Cada vez é mais frequente o emprego do Exército nas políticas de segurança, quer no planejamento, quer na ação diária de suporte às polícias. O que alguns autores estão chamando de “militarização do campo social” não está apontando, portanto, para os limites do atual modelo policial?

Desde a redemocratização, os governos civis, em suas políticas de segurança pública, enfrentaram sérias dificuldades para assegurar o monopólio estatal da violência e garantir o exercício pleno da legalidade democrática. Essas dificuldades podem ser observadas tanto na manutenção do status quo político quanto na resistência às mudanças por parte de instituições fundamentais do Estado democrático, tais como o Poder Judiciário, a administração da justiça e as instituições da segurança pública. Tais resistências refletem os limites da democratização da sociedade brasileira. As violações sistemáticas de direitos foram se tornando cenas comuns na sociedade brasileira e contribuíram para a corrosão dos valores democráticos (Mesquita Neto, 1999; Pinheiro, 2001; Caldeira, 2001).

As agências de segurança, particularmente as polícias, têm primado pelo controle violento da criminalidade, pela discriminação de determinadas faixas da população e de determinados grupos sociais e pela virtual ineficácia em controlar os membros de seus próprios quadros. Ao mesmo tempo, essas agências têm se mostrado indulgentes com os crimes e as ilegalidades das elites. Enquanto as instituições adiam a aplicação das regras do jogo democrático, as violações sistemáticas de direitos se tornam cenas comuns na sociedade brasileira. As comunidades periféricas tornaram-se reféns do medo, do controle territorial promovido pelas quadrilhas do tráfico de drogas, da exploração do mercado de segurança pelas milícias privadas, da violência policial. Ao mesmo tempo, vigoram níveis intoleráveis de corrupção, de favorecimentos ilegais e de impunidade nos estratos superiores da sociedade brasileira (Zaluar, 1999; Soares, 2000).

No Brasil, as organizações policiais sofreram forte influência do regime de exceção (1964-1985), reforçando seu caráter fechado e hierárquico, com sua estrutura militarizada. A capacidade das polícias de responder às novas demandas está limitada a respostas padronizadas, que envolvem a violência física, o envio de viaturas em situação de emergência e o policiamento aleatório, além da demanda porcompra de veículos e armas. As instituições policiais têm baixa capacidade de antecipação e de planejamento e enorme dificuldade de estabelecer e manter relações eficazes com o público (Lima, 2011; Monjardet, 1996).

Nos últimos 25 anos, várias iniciativas de reforma das instituições policiais brasileiras foram ensaiadas, com resultados mais ou menos insuficientes. No bojo do processo de redemocratização, em meados dos anos 1980, o esforço foi no sentido da “remoção do entulho autoritário”: mudança do quadro diretivo das polícias para aposentar aqueles profissionais atrelados à ditadura militar, extinção dos órgãos secretos e dos grupamentos de perseguição política, vinculação das polícias ao comando dos governos civis; profissionalização dos quadros e incremento dos efetivos. Nos anos 1990, sobretudo diante da repercussão nacional e internacional de casos de execuções envolvendo policiais, medidas foram tomadas para mudar o processo de julgamento de homicídios dolosos cometidos por policiais militares contra civis; criaram-se as ouvidorias de polícia; e foram estabelecidos mecanismos de controle dos policiais envolvidos diretamente com fatos violentos e do uso do armamento policial. Entretanto, essas iniciativas tiveram impacto reduzido sobre a eficiência da atuação e sobre o ethos do policial. Ao longo desta década, houve ainda discussão intensa em torno da necessidade de unificação das Polícias Civil e Militar, e em torno do problemático caráter cartorial da investigação policial (Hagen, 2006; Misse, 2010).

Até meados dos anos 1990, o governo federal pouco atuou na área da segurança pública. Nos anos 2000, novas iniciativas de reforma emergiram no contexto do amplo debate em torno da persistência da violência policial, das campanhas nacionais de desarmamento, do aumento dos sequestros e da virulência das rebeliões no sistema prisional e de internação de jovens infratores. O governo federal lançou nova agenda para a elaboração de práticas inovadoras de policiamento e de políticas de segurança pública pelas unidades da Federação. Exemplo da nova agenda foi a criação do Plano Nacional de Segurança Pública, do Fundo Nacional de Segurança Pública, do Sistema Único de Segurança Pública, de 2003, e do Programa Nacional de Segurança com Cidadania, de 2007. O governo priorizou, assim, a prevenção da violência e da criminalidade, e a segurança cidadã para suprimir o modelo policial repressivo em vigor.

Planos de segurança começaram a ser gestados nos âmbitos federal, estadual e municipal. A elaboração de planos de segurança é atualmente uma das condições para o repasse de verbas federais para os estados e municípios, e é parte do Sistema Único de Segurança Pública. Com o estímulo à instalação de conselhos comunitários de segurança houve maior participação da sociedade civil na discussão sobre segurança local. Estratégias de integração substituíram a tese da unificação. Entre 2003 e 2009, a segurança pública ocupou espaço importante na agenda política brasileira com um aumento considerável de gastos e a aplicação de estratégias superficiais (Dias Neto, 2005; Sento-Sé, 2011).

Mas o modelo básico não mudou substancialmente, basta observar os orçamentos. O montante gasto é muito significativo e já alcança 1,36% do PIB brasileiro, o que representa quase 10% da arrecadação total de impostos do país. Essa soma supera o percentual do PIB investido pela França (FBSP, 2011). Basta também observar as mortes ocorridas em ações policiais. Em 1996 foi promulgada a Lei n. 9.299, conhecida como Lei Hélio Bicudo. O indiciamento e a investigação desses crimes passaram a ser divididos entre a Corregedoria da Polícia Militar e o delegado de polícia. Os homicídios praticados por policiais militares em serviço ou em que há utilização de arma da corporação são apurados tanto pela Polícia Civil como pela Militar. Os inquéritos da Polícia Civil são distribuídos às varas criminais, mas os da Polícia Militar, por versarem especificamente sobre o homicídio, são distribuídos à Justiça Militar, que os remete às varas do júri caso haja indícios de crime doloso contra a vida (Lima, 2011).

Não obstante, esses crimes são classificados como “resistência seguida de morte”, e não como homicídios. Essa tipificação não encontra correlação no Código Penal brasileiro e, segundo a lógica processual, implica três delitos: o fato gerador da ação policial, a resistência à prisão e o homicídio cometido pelo policial. Durante a instrução do inquérito, as provas não são coletadas de forma independente e a conduta do policial acaba não sendo investigada. Na verdade, a investigação e as peças probatórias apontam sistematicamente para a culpabilidade do criminoso morto.

Em São Paulo, em 2000, foram mortos 837 indivíduos em ações policiais; em 2010, 495; em 2011, 438; e em 2012, 546, voltando a subir em razão do conflito entre PM e PCC. A Secretaria da Segurança Pública de São Paulo não está divulgando dados sobre mortes de não policiais e de policiais fora de serviço, o que prejudica uma avaliação mais acurada da situação. De toda forma, a truculência policial está ligada ao aumento das mortes violentas nas periferias e nas regiões metropolitanas das principais capitais do Brasil, já que policiais e ex-policiais, segundo matérias jornalísticas, têm participação em grupos de extermínio e execução sumária (chacinas). Foram registradas 34 chacinas em São Paulo, com total de 134 mortes em 1994. Entre maio de 2006 – quando ocorreu o pico de mortes no rastro da reação contra os ataques do PCC – e dezembro de 2007, a Ouvidoria da Polícia registrou 166 ações classificadas como execução sumária ou chacina, que vitimaram 355 pessoas em todo o estado. Para mudar esse quadro é preciso que as polícias brasileiras adotem políticas sobre o uso da força e, particularmente, sobre o uso da força letal. Foi o que ocorreu no Rio Grande do Sul. Ao estabelecer regras precisas quanto à necessidade do uso seguro da arma de fogo (a segurança de terceiros, do próprio policial e do criminoso deve ser garantida), o governo do estado também definiu que o policial deve fazer saber ao criminoso que está armado. Essas regras foram elaboradas em consonância com os princípios sobre o uso da força da ONU (1990).

No Brasil, afora a ampla campanha nacional voltada para a redução do número de armas leves nas mãos de não policiais, pouco vem sendo feito para a aplicação de uma política nacional sobre o uso da força nas instituições policiais. O tema do uso da arma de fogo continua sendo considerado tabu e as consequências disso são visíveis pelo amplo emprego dessas armas nas situações mais diversas, com consequências graves. Apenas a partir da criação do Pronasci, em 2007, houve estímulo à formação de equipes de gerenciamento de crises nas polícias do país e objetivou-se promover políticas voltadas para a redução da letalidade policial por meio da valorização da profissionalização e da educação continuada dos policiais, com o programa de Bolsa Formação, junto com políticas de segurança pontuais em áreas de altos níveis de violência (Ministério da Justiça, 2010).

A democracia no Brasil não avançou suficientemente a ponto de mudar de forma substancial as instituições policiais e as políticas de segurança pública. A PEC 51/2013pode ser a novidade que faltava, já que propõe a reestruturação do modelo de segurança pública, partindo da desmilitarização da polícia. A proposta afirma que a polícia é uma instituição de natureza civil e de ciclo completo, contemplando a criação de ouvidoria externa. Ciclo completo quer dizer que a polícia deve se responsabilizar cumulativamente pelas tarefas ostensivas, preventivas, investigativas e de persecução criminal. As guardas municipais viram polícias municipais e atribui-se maior papel aos municípios e à União. Os estados têm competência para definir sua polícia, desde que seja civil e com carreira única. Central nas políticas de segurança, a proposta define a polícia como instituição de natureza civil, para proteger direitos dos cidadãos, com uso moderado e proporcional da força. A reforma das instituições policiais precisa entrar definitivamente na pauta do governo brasileiro. 

Luís Antônio Francisco de Souza é professor doutor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) em Marília.

Ilustração: Daniel Kondo

Referências bibliográficas

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NETO, Theodomiro. Segurança urbana. O modelo da nova prevenção. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. FBSP. FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública. Ano 5, 2011.

HAGEN, Acácia Maria Maduro. O trabalho policial: estudo da Polícia Civil do estado do Rio Grande do Sul. São Paulo: IBCCRIM, 2006.

LIMA, João Marcelo Maciel de. Democracia e accountability. Violência policial e práticas de controle sobre a Polícia Militar no estado de São Paulo. Dissertação de mestrado em Ciências Sociais. Unesp, campus Marília, 2011. 

MESQUITA NETO, Paulo. “Violência policial no Brasil: abordagens teóricas e práticas de controle”. In: PANDOLFI, Dulce; CARNEIRO Leandro Piquet; CARVALHO, José Murilo. Cidadania, justiça e violência. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1999.

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MISSE, Michel (org.). O inquérito policial no Brasil. Uma pesquisa empírica. Rio de Janeiro: Booklink, 2010.

MONJARDET, Dominique. Ce que fait la police. Sociologie de la force publique [O que a polícia faz. Sociologia da força pública]. Paris: La Découverte, 1996. 

PINHEIRO, Paulo S. “Transição política e não Estado de Direito na República”. Em: SACHS, Ignacy et al. (orgs.). Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia. das Letras, 2001. 

SENTO-SÉ, João Trajano. “A construção de um discurso sobre a segurança pública no âmbito nacional: apontamento para um programa de pesquisa”. Dilemas. Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, n.3, v.4, 2011, p.501-522. 

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ZALUAR, Alba. “Um debate disperso: violência e crime no Brasil da redemocratização”. São Paulo em Perspectiva. Revista da Fundação Seade, v.13, n.3, jul.-set. 1999.